隨著國際力量對比變化和全球性挑戰的日益增多，加強全球治理、推動全球治理的製度變革已成為新時代中國特色大國外交的重要內容之一。習近平主席指出，中國將繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。值得關注的是，作為一個新興大國，中國在互聯網域名分配、外空技術合作等新興領域選擇了不同類型的全球治理改革路徑。
全球治理
改革路徑的多樣性
按照是否制定新國際規則以及是否對舊國際規則進行重新解釋的標準，可以將新興大國的全球治理改革路徑劃分為替代型、疊加型、轉換型和規避型四種。其中，替代型是指新興大國製定新國際規則，並用它去替代守成大國主導的舊國際規則。疊加型是指新興大國製定新國際規則，但不是去替代，而是將新國際規則與舊國際規則相並列。轉換型是指新興大國不去製定新國際規則，而是對舊國際規則進行重新解釋，利用舊制度、規則去實現新的製度目標。規避型是指新興大國既不制定新國際規則，也不對舊國際規則進行重新解釋，而是盡量減少對舊國際規則的使用，規避守成大國利用舊國際規則對自己進行支配。
在互聯網域名分配領域，針對美國濫用“互聯網名稱和數字地址分配機構”（ICANN）對他國進行監控的行為，中國成立了“國家域名安全聯盟”，盡量減少對ICANN的使用，為我國國家頂級域名（如.CN或.中國）構建了一定的安全保障，屬於規避型改革路徑。而在外空技術合作領域，針對《外空條約》以及美國忽視與發展中國家開展外空技術合作的狀況，中國創建了亞太空間合作組織（APSCO）。一方面，APSCO與《外空條約》在製度規則上保持了一致，另一方面，APSCO致力於發展中國家之間的外空技術合作，而非《外空條約》所側重的外空技術大國之間的相互技術限制，屬於轉換型改革路徑。
為什麼中國會選擇不同類型的全球治理改革路徑？這實際上取決於兩個條件變量：第一，守成大國的網絡性權力。如果該領域屬於網絡效應強的領域，守成大國就會擁有網絡性權力，使得新興大國退出既有國際制度或創建替代型新國際制度的成本過高。在這種條件下，新興大國祇能選擇疊加型或者規避型改革路徑。
第二，國際制度彈性。如果新興大國想要改革的國際制度彈性較高，那麼新興大國就會傾向於重新解釋舊國際規則來實現自身的製度目標。畢竟，重新解釋舊國際規則的政治成本要遠遠低於創建新國際規則。如果既有國際制度的彈性較低，新興大國無法重新解釋舊規則，那就只能採取替代型或者規避型的改革路徑。
綜合來看，守成大國的網絡性權力與國際制度彈性共同決定了新興大國參與全球治理改革的路徑選擇。在守成大國網絡性權力強、既有國際制度彈性低時，中國會選擇規避型改革路徑；在守成大國網絡性權力弱、既有國際制度彈性高時，中國會選擇轉換型改革路徑。
以規避型路徑
改革互聯網域名分配
互聯網域名分配領域網絡效應強，這就賦予了美國在該領域強大的網絡性權力。一方面，當今世界的互聯網用戶無法承擔不使用或退出ICANN的高昂成本。為避免混亂，所有互聯網參與者需要協調分配域名標識的唯一系統，為使全球所有的互聯網用戶都可以訪問到有效的地址，就需要ICANN來統一調整和管理域名系統，退出ICANN就意味著在網絡世界成為“黑戶”，並與其他網絡實體切斷聯繫，這在當今信息世界是不可想像的高昂成本。另一方面，互聯網域名分配的網絡效應強還體現在其他國家難以創建替代型國際制度。我國曾嘗試開發一個替代性的互聯網域名系統軟件“紅楓系統”，但該系統一直難以推廣開來，目前還停留在域名工程中心的小範圍使用階段，屬於“內部網絡”的範疇。
與此同時，美國主導的ICANN的製度彈性較低。第一，ICANN在製度和法律上仍然受到美國政府的控制，雖然美國政府在名義上已經將互聯網域名的管理權移交給了ICANN，但ICANN與美國商務部簽署的系列合作協議使得美國政府對其仍然具有最終決定權。第二，ICANN倡導的“多利益攸關方原則”與中國倡導的“網絡主權原則”難以兼容。所謂“多利益攸關方原則”是指包括學界、民間組織、行業組織乃至政府在內的多元主體共同參與治理的原則，但實際上，只有美國可以憑藉比其他國家強大得多的企業、硬件和軟件技術、人才等優勢繼續對ICANN保持影響力。2002年ICANN大會在上海舉行時，中國曾建議將ICANN改革成一個獨立的國際組織，提高主權國家政府在全球互聯網治理中的作用，以“全體會員大會”作為ICANN的最高決策機構。然而，這個建議並未被ICANN採納，後來ICANN的改革也沒有朝著這個方向發展。
總體上，在互聯網域名分配領域，美國擁有強大的網絡性權力，且ICANN的製度彈性較低，這就使得中國祇能採用規避型全球治理改革路徑。
以轉換型路徑改革外空技術合作
外空技術合作領域網絡效應弱，使得美國在該領域的網絡性權力較小。一方面，美國外空領域的合作對像以發達國家為主，外空技術合作長期對發展中國家覆蓋不足，導致廣大發展中國家並沒有對美國的外空技術產生依賴。另一方面，外空技術合作領域的網絡效應弱，使得中國能夠倡議建立一個地區性的外空技術合作組織。進入21世紀，隨著中國在衛星應用、載人航天、月球探測、北斗導航系統等方面取得長足進步，中國的外空技術對廣大發展中國家具有強大的吸引力，而美國無法阻止發展中國家加入中國倡議建立的APSCO。
與此同時，美國主導的《外空條約》彈性較高。《外空條約》是冷戰期間美蘇等航天大國外空軍備競賽的產物，美蘇雙方都企圖用條約去製約對方外空能力的發展，客觀上導致了《外空條約》具有較大的模糊性和製度彈性。作為國際外空法的基石，《外空條約》主要規定了從事航天活動的10項基本原則，缺乏具體的製度安排、監督機構或實施細則，靈活解釋的空間較大。這使得中國倡導建立的APSCO所開展的主要活動均可在《外空條約》的製度框架內進行。
簡言之，在外空技術合作領域，美國的網絡性權力較小，而美國主導的《外空條約》制度彈性較高，這就導致中國選擇了利用舊制度規則去實現新制度目標的轉換型全球治理改革路徑。
從政策建議的角度看，中國在積極參與互聯網、外空等新興領域全球治理改革的過程中，需要採取不同類型的改革路徑，而改革路徑的差異主要來源於全球治理議題領域的網絡效應以及製度彈性的差異。對於網絡效應強的全球治理議題領域，中國的改革智慧是做“穿越者”（穿越到下一個網絡與守成大國進行競爭）而非“顛覆者”（在既有網絡內顛覆守成大國）。對於製度彈性高的全球治理議題領域，中國的改革智慧是做“轉換者”而非“替代者”。
（作者係復旦大學國際關係與公共事務學院教授）
來源：中國社會科學網 （責編：齊澤垚）
