2022年2月23日，歐盟委員會公佈《數據法案》草案全文。草案就數據壟斷明確提出，要避免人類和機器生成的數據量呈指數級增長，而大多數數據沒有被使用，或者其價值集中在相對較少的大公司手中的矛盾局面，縮小數字鴻溝，平衡分配數據價值，消除歐洲數據經濟發展的障礙，使每個人都能從中受益。
中國人民大學競爭法研究所發布的《互聯網平台新型壟斷行為的法律規制研究》指出，隨著互聯網企業規模的不斷壯大，其會利用自身高黏性、海量的流量分配和調控，通過“打壓”“扶持”等策略，實施基於流量的壟斷行為，此現象會阻礙創新，扭曲資源配置，損害市場競爭秩序，造成極大的收入不公平，從根本上損害消費者福利和社會利益，唯有加快數據壟斷治理，規範數字市場秩序，才能促進數據經濟可持續發展。
歐盟實踐：以數據為中心的反壟斷模式
早期，數據經濟發展較緩，歐洲以傳統的反壟斷方式對數據經濟進行治理。1957年，《歐洲經濟共同體條約》對市場競爭和濫用支配地位做出了限制，第85條和第86條明確規定了扭曲共同市場內的競爭行為的判斷標準，第17號條例規定了監督制度和執行程序，細化了第85條和第86條的實施，是歐洲反壟斷法律制度的開端。
隨著數據技術的發展和普及，歐洲傳統反壟斷法受到衝擊，具體規則亟須調整，為促進經濟的健康有序發展，歐盟將數字市場作為單獨的反壟斷治理對象，以數據領域為中心，進行單獨立法。2015年，歐盟發布《單一數字市場戰略》，提出“歐洲數據自由流動計劃”，旨在推動歐盟數據資源自由流動，優化數字經濟競爭環境。2020年初，歐盟委員會連續發布了《塑造歐洲的數字未來》《人工智能白皮書》和《歐洲數據戰略》三份重要的數字戰略文件，提出要打造“無摩擦的單一市場”，使得任何規模和領域的企業都可以平等競爭。2020年末，歐盟出台《數字市場法》和《數字服務法》兩部草案，《數字市場法》引入了“守門人”概念，聚焦對大型平台的監管，防止科技巨頭利用優勢地位實施不公正商業行為，促進數字市場的有效競爭，維護歐盟單一數字市場。《數據服務法》則更關注公民的數據權利，從內容、商品和服務等維度明確了數字服務平台的法律責任和義務，在用戶權利保障方面邁出了重要一步。2022年7月，歐盟理事會最終批准通過了《數字市場法》，要求大型平台做到數據透明互通，禁止其濫用優勢地位進行自我推薦、排擠其他平台，否則可能被處以全球年營業額10%以下的高額罰款，重犯者則可能被處以最高達其全球營業額20%的罰款，構建起數字市場公平競爭的新規則，使中小公司和消費者都能夠從數字機會中受益，推動歐盟數字經濟健康可持續發展。
縱觀歐洲的數據壟斷治理，經歷了從傳統反壟斷到以數據為中心的反壟斷的轉變，其製度始終圍繞創設公平的競爭市場這一核心，將用戶權利保障、市場主體行為規制相結合，逐步細化了對數據壟斷行為的判定標準，設定了較高的處罰額度，實行高壓監管，力圖規制數據市場主體的不正當競爭行為，既有沿襲也有突破。
我國現狀：以《反壟斷法》為基礎進行擴張解釋
2007年，我國通過了《中華人民共和國反壟斷法》，提出健全統一、開放、競爭、有序的市場體系，鼓勵公平競爭，禁止違法實施限制競爭行為，禁止濫用行政權力，排除、限制競爭等四項原則，起到了重要的調節作用。
隨著數據成為新的生產要素，數據經濟體現出高虛擬性、高技術性、非實體性等區別於傳統經濟的特點，壟斷行為更具隱蔽性，《反壟斷法》中對企業濫用優勢地位、推行經營者集中等壟斷行為的判斷標準失靈。為順應數據經濟發展潮流，我國不斷出台相關政策性文件，推進數據壟斷治理。2019年，國家市場監管總局公佈《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》《禁止壟斷協議暫行規定》，增加了對互聯網等新經濟業態經營者市場支配地位的認定，將相關行業競爭特點、掌握和處理相關數據的能力等因素考慮在內，初步探索了數據壟斷的治理方式。同年，國務院出台《關於促進平台經濟規範健康發展的指導意見》，要求依法查處互聯網領域濫用市場支配地位限制交易、不正當競爭等違法行為，針對互聯網領域價格違法行為特點制定監管措施，引導企業合法合規經營。2021年，國務院反壟斷委員會發布關於平台經濟領域的反壟斷指南，針對平台經濟的特點，細化了對相關市場界定、壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為的判定標準，強化了數據經濟方面的反壟斷執法。2022年6月24日，全國人大常委會通過《反壟斷法》的修訂，增加了對於互聯網領域經營者市場支配地位認定的額外考量因素，提高了對於壟斷協議和經營者集中等違法行為的處罰標準，體現了國家對數據壟斷治理的關注。
目前，我國主要承襲了傳統的壟斷治理模式，對數據壟斷的規制仍然存在不足，仍存在立法缺失、數據聚集、監管滯後等情況，下一步可從以下幾點著手改善。
一是完善法律制度，發揮護航作用。以《反壟斷法》為基礎，做好法律法規與現有政策文件的銜接，對經營者集中、濫用市場支配地位、算法合謀、排他性訪問等熱點問題作出回應，設置互聯網平台壟斷治理的獨立條款，並依據司法實踐細化具體制度，出台專門的數據經濟反壟斷指南，提高對壟斷行為的懲罰標準，震懾不正當競爭行為，待時機成熟後可針對數據壟斷問題進行單獨立法。
二是明晰權責義務，打破巨頭壟斷。突破原則性立法，明確數據經濟從業者尤其是互聯網巨頭的權利義務與法律責任，嚴厲打擊隱形壟斷行為。明確數據資源的主權歸屬，鼓勵從業者開放共享數據，打破數據壁壘，為中小企業提供參與競爭的機會。出台相關政策支持中小企業發展，激發行業內生動力，利用行業發展創新打破寡頭壟斷。
三是落實監管責任，補齊滯後短板。首先，要打破當前以事後懲罰為主的靜態監管模式，細化現有政策文件中的監管原則，實現事前調查、事中追踪、事後追責的全過程動態監管，重點關注事前、事中監管，從源頭防治壟斷。其次，要培養技術人才，提高專業水平，充分利用數字化手段對壟斷行為進行判斷，提高反壟斷效率。再次，要充分調動社會公眾的監督力量，鼓勵市場從業者自我監督，形成反壟斷的社會氛圍，實現高效監管。
（作者單位分別為東南大學法學院和國家計算機網絡應急技術處理協調中心江蘇分中心）
來源：人民郵電報
